El Estado de las Autonomías junto con la democracia fue la mayor transformación del sistema político que realizó la Constitución de 1978. Ahora bien, el modelo de Estado propuesto en el Título VIII de la Constitución española ha sido una tarea difícil. El estado centralizado de la tradición política administrativa francesa se había roto desde hacía tiempo para dar vida a la necesidad de organizar políticamente las diferencias regionales. La Constitución no diseñó un modelo cerrado del «Estado de las Autonomías» se partió del principio dispositivo en virtud del cual dependía de la voluntad de las regiones constituirse en Comunidades Autónomas. Con el paso del tiempo el resultado ha sido positivo, pero manifiestamente mejorable. No obstante, se ha hecho irreversible, aunque dos modelos quieren destruirlo: el separatista y el centralista. Los principales enemigos son los partidos nacionalistas vascos y catalanes tanto de derechas como de izquierdas. Ninguno quiere una estructura autonómica del Estado sencillamente porque no quieren ser Estado Español, y postulan la República independiente de Cataluña y de Euskadi. ¿Para qué se presentan a unas elecciones autonómicas? Hemos llegado al límite. El único modelo alternativo es el Regionalismo Autonómico. Fraga pensó que esto sucedería, y para evitar el desastre dibujó un modelo basado en unos principios sin el respeto a los cuales no se puede hablar del Estado de las Autonomías, ¿cuáles son esos principios?
No tenía complejos en utilizar palabras, por eso hablaba de los principios propios del «federalismo cooperativo». El primero es: unidad. Que quiere decir que la soberanía –el poder de decisión último, propio no derivado– solo reside en la nación española; no es compartida ni distribuida cómo en los estados confederados o federales. El segundo es: autonomía, política y administrativa. Qué quiere decir que los órganos generales del Estado no ejercen la totalidad del poder público porque la Constitución prevé una distribución vertical de poderes participando en él entidades regionales constituidas en comunidades autónomas. Y esa autonomía no consiste solamente en la descentralización y desconcentración administrativa, sino también en una autonomía política; es decir: la capacidad de autonormarse legislativamente en sus competencias propias.
El tercero complementario de los anteriores es: lealtad constitucional. Este concepto surge de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional alemán, que Fraga conocía muy bien por su modelo regionalista el Land de Baviera. El principio quiere decir: lealtad del Estado para con las regiones, y de las regiones para con el estado; y todos ellos para con la Constitución (Bundestreue). El principio se define por el tribunal Constitucional Alemán en repetidas sentencias desde 1952: «corresponde al principio de lealtad federal la obligación jurídico-constitucional de que los miembros de la Federación, tanto entre ellos como con la totalidad, se guarden fidelidad y se entiendan mutuamente». «Todos deben observar un comportamiento leal a la Constitución, todos están obligados a contribuir a desarrollar conjuntamente la esencia de esta, a su consolidación y a su defensa». «Este principio, al decir de Rudolf Smend –comentaba Fraga– no está escrito en la Ley Fundamental de Bonn, pero está implícito en la propia Constitución; al igual sucede en España, y puede deducirse del principio de solidaridad del artículo 2o, en relación con el artículo 155 de garantía del cumplimiento de los deberes constitucionales por las comunidades autónomas».
El cuarto: solidaridad. Redistribución de ingresos entre todos para lograr una mayor cohesión entre las distintas partes de la Nación. Esto exige también fórmulas de cooperación que ahora no existen. Quinto: igualdad, la cual se refiere a ausencia de privilegios, e igualdad de derechos entre todos los ciudadanos españoles. Y entre ambos principios el objetivo de conseguir auténtica igualdad de oportunidades entre las distintas regiones de España. Sexto: autoidentificación. O lo que es lo mismo, el reconocimiento del hecho diferencial de cada región, cultural, histórico, institucional, foral, lingüístico etcétera.
Junto a los anteriores, Fraga también postulaba principios derivados de las «técnicas del federalismo de ejecución». Séptimo: subsidiaridad significa que, toda ordenación política-administrativa, se debe construir de abajo arriba, resolviendo en cada nivel cuanto sea posible lo más cerca de la base y de los legítimos intereses correspondientes. El de arriba no debe hacer lo que puede hacer el de abajo. Principio recogido en la Unión Europea, Fraga, que formó parte del Comité de las Regiones, insistió en su desarrollo y su implementación en todos los países de la Unión. La aplicación de este principio le llevó a postular la administración única: al objeto de evitar duplicidades y disfuncionalidades, estableciéndose una sola administración para cada función.
Octavo: participación. «La necesaria participación de las comunidades autónomas en el diseño y ejecución de la política global del Estado». El último de estos principios, noveno, es: apertura. El estado compuesto establecido en la Constitución no pretendió nunca ser cerrado, contemplaba un proceso que conllevaría la reforma permanente en orden a su perfeccionamiento; por eso Fraga abogó por la reforma constitucional, en particular del Senado, para darle sentido institucional como autentica cámara de representación territorial. Pero esta es otra historia.
Jesús Trillo-Figueroa para La Razón
Abogado del Estado y escritor
